胥会云

　　上海正在酝酿将政府引导基金与创投、风投结合，以有效放大财政资金杠杆，强化对创新成果在种子期、初创期的投入。

　　根据上海“科创22条”，上海将扩大政府天使投资引导基金规模，引导社会资本加大投入力度，对引导基金参股天使投资形成的股权，5年内可原值向天使投资其他股东转让。

　　上海市政府发展研究中心主任肖林对《第一财经日报》记者表示，将政府资金与风投、创投结合，这是国际惯例，目前上海市发改委正在制定相关的方案。

　　上海市经信委副主任徐子瑛也对记者表示，正在研究如何将政府财政资金与市场资金匹配起来，使得资金运作更加专业化、市场化。“总的来说还是要顺应"四新"经济的发展要求，对于大部分轻资产的企业，股权投资还是主要方式。”

　　引导基金市场化程度不足

　　我国政府创业投资引导基金起源于1999年，上海市创业投资引导基金就是在当年设立的，这也是全国最早的政府引导基金。

　　清科研究中心的数据显示，在2009~2013年之间，全国共设立政府引导基金150只，基金总规模超过700亿元。而2014年新设立的政府引导基金达到39只，管理资本量共计1956.12亿人民币，分别是2013年引导基金数量和管理资本量的3.5倍和9.4倍。

　　而在2015年1月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，又决定设立400亿元规模的国家新兴产业创业投资引导基金。

　　但是，我国政府引导基金的市场化运作机制并不完善。清科研究中心的报告称，各个地区的地方引导基金受到了主管部门管理运作水平和专业能力等各方面的制约，效果参差不齐。而其本质原因在于引导基金源于政府职能的延伸，在基金设立与筛选能力、投资策略限制、投后管理、激励机制以及退出方式等多方面，均与市场化的FOFs（私募股权母基金）存在较大的差距。

　　盛世投资CEO姜明明告诉《第一财经日报》记者，要真正实现政府引导基金的市场化，关键是要投融管退的“四个市场化”：资金来源市场化、投资决策市场化、激励机制市场化、退出机制市场化。

　　作为国内规模第一的市场化方式运作的FOFs，盛世投资目前管理北京、上海、重庆、海南等省市的8只政府引导母基金，规模达到150亿元。

　　姜明明说，政府设立引导基金时主要考虑有三：资金的安全性、资金的放大效应、如何实现当地的产业转型和升级。

　　“在谈合作时，会有政府问如何保底。”姜明明说，但是从投资的逻辑来讲，保证资金安全最好的方法，是形成资金的滚动循环及放大效应。

　　姜明明说，对于政府引导基金，从母基金层面就可以引入社会资本，财政资金出资一部分，社会募集一部分，既能放大资金，又能提高安全度。

　　“同样一笔钱，母基金可以投10个子基金，每个子基金再投10个项目，这比押宝一个基金或一个项目，更能够系统地分散风险。”姜明明说。

　　从国际经验来看，目前美国政府出资的基金已经完全实现市场化运作，包括养老基金、保险基金等，会把20%的资金配置在私募股权基金里，这20%中又有40%通过FOFs来配置。

　　此外，因为私募股权基金信息极端不对称，政府对各个基金的投资偏好、合伙人的投资风格、基金实力、投资回报率、风控机制等都不太了解，难以精准对接自己需要的基金。

　　而市场化的机构，尤其是FOFs，因为投资许多基金，对基金有更深入的了解，就能够提供更专业的解决方案，直接跟政府的需求匹配。

　　以盛世投资为例，目前完成了对联想投资、松禾资本、同创伟业、青云创投、达晨创投等机构60多只基金的投融资工作。

　　2012年，盛世投资受托管理上海闵行区古美街道引导基金，其中闵行古美街道出资5000万元，盛世投资完成社会募资1.5亿元，成为国内第一个“国资+社会资本”模式市场化运作的政府引导母基金。

　　同样，盛世投资受托管理10亿海南省政府引导基金，首期是海南省政府出资2亿元，分设4个基金，每个基金政府出资5000万元，4个基金分别申报获得国家发改委配套资金5000万元，每只募集社会资本1.5亿元，就形成了单个基金2.5亿元的规模，也就是说，仅从子基金层面，政府用2亿元，撬动了8亿元的资金，实现了1∶5放大。

　　利益诉求如何协调

　　但是，引导基金的投资往往具有极为明显的政策性和导向性，限制条件偏多。而政府的诉求又往往与社会资本的诉求不一致，二者之间的差异需要协调。

　　清科的研究报告也指出，一般而言，政府引导基金参股的创业投资基金都有一些条件约束，如地方政府要求与其合作投资的创业投资企业的管理团队在不同地方均设立管理公司，投资范围仅限于本地等。尤其是三、四级城市，或县级地所设立的政府引导基金，可能因为在当地找不到足够多的好项目，导致一些优秀的创投企业不敢与政府引导基金合作。长此以往，引导基金出现资金沉淀、闲置现象，资金利用效率低下，政府资金的引导作用受到严重制约。

　　深创投总裁孙东升在接受媒体采访时也表示，由于政府引导基金包含政府出资的部分，所以要求所投项目必须有一定比例是在本地，同时，投资方向也要符合当地的产业导向，可能会向某些行业倾斜，这就能够做到反哺地方经济、服务区域创新。

　　对于创投来说，孙东升说，运作政府引导基金，既要保证地方利益又要保证项目的质量，所以会要求允许有一定比例投资到外地，也就是说机构要有一定自主权。目前深创投已在全国建立了67只政府引导基金，总规模达128亿元。

　　“除了投资当地的项目，基金投在外地的项目，也可以将销售中心、物流中心等分支机构设在当地，实现增量。”姜明明说。

　　而通过第三方专业机构的管理，将大量的基金引导到当地后，姜明明说，资本作为一个纽带，会与当地的产业政策形成很好的配合，比传统的拼土地、拼税收的招商政策要有力得多。

　　实践中，引导基金也在形成新的运作模式。比如重庆市渝北区政府与盛世投资共同成立混合所有制公司，实行负面清单管理，政府明确不能投资的领域，其余则可以非禁即入，赋予机构自主权。

　　政府引导基金与创投、风投的合作，也将极大地带动后者的集聚和发展。上海市常务副市长屠光绍就表示，如果没有风险投资大量集聚、适应成长，上海的科创中心建设会缺乏很重要的一块。

　　深圳证监局的数据显示，截至2014年8月，深圳已聚集了逾8000家创投机构，约占全国1/3。这些创投机构管理的资本超过4000亿元，累计投资的中小企业3500多家，培育上市企业逾400家。